Pero, finalmente, el proyecto se quedó en el fondo de un cajón. Más tarde, expondré los motivos por los que quedó aparcado momentáneamente, lo que al final supuso su paralización completa. He formado mi exposición basándome principalmente en el informe del Consejo de Estado, y completando y aportando opiniones encontradas gracias a recortes de la prensa del momento.
Para comenzar, destacaré cuales fueron las palabras del señor Rodríguez Zapatero, en el Debate del Estado de la Nación, celebrado el Miércoles 11 de Mayo de 2005, un año y un mes después de su investidura, sobre el tema que vamos a tratar:
“En el Debate de investidura, propuse una reforma limitada de la Constitución. Afirmé entonces, y reitero hoy, que la Constitución es patrimonio de todos; que cada generación tiene derecho, manteniendo su esencia, a pretender adaptarla a sus necesidades y aspiraciones; que el mejor síntoma de su fortaleza es la naturalidad con que se aborda su reforma.
Con esa naturalidad, hemos solicitado al Consejo de Estado un informe sobre los contenidos y concreciones de la reforma constitucional con el fin de elaborar el correspondiente Proyecto y proceder a su tramitación parlamentaria en el curso de 2006.
La Reforma versará sobre los cuatro aspectos contenidos en el programa electoral y expuestos hace ahora un año en esta Cámara: primero, igualdad de la mujer en el acceso a la Jefatura del Estado; segundo, transformación del Senado en una Cámara de representación territorial; tercero, inclusión de las CCAA en nuestro enunciado constitucional y cuarto, consagración de nuestra integración en Europa.”
Para entender mejor todo el fenómeno que se desató debido a este intento de reforma, tenemos que atender al problema ya existente sobre la determinación de las Comunidades autónomas, marcado por la reforma de sus estatutos de autonomía.
Aunque previamente el denominado Plan Ibarretxe ya inició el debate sobre el modelo territorial del Estado, es con el inicio del proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña en su Parlamento cuando se intensifica el debate. La Comunidad Valenciana fue la primera en presentar una reforma de su estatuto de autonomía al Congreso de los Diputados.
En Baleares, Andalucía y Galicia los principales partidos políticos iniciaron conversaciones para reformar también sus respectivos estatutos de autonomía. No obstante, en el seno del PP y del PSOE se mostraron públicamente sus discrepancias internas con las reformas de los estatutos en los que participaron sus partidos. Así, por ejemplo, sobre la propuesta de reforma del estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.
El 2 de noviembre de 2005 el Estatuto Catalán es admitido a trámite en el Parlamento Español tras más de doce horas de debate con el único rechazo del Partido Popular, quien ese mismo día presentó el recurso de inconstitucionalidad en el Tribunal Constitucional. El texto, finalmente se aprobó con los votos del 54% del congreso y el 48% del senado. La oposición al estatuto por parte del PP se basa en su opinión de que es lesivo para los intereses de los catalanes y el resto de españoles, insolidario, rupturista e inconstitucional. Para ERC el estatuto es insuficiente, aunque inicialmente se inclinaron por el voto nulo, haciendo caso de sus bases solicitan a los catalanes el voto negativo en el referéndum.
En enero de 2006 el Consejo de Estado, a petición del gobierno, elaboró un informe respecto del Estatuto aprobado por el Parlamento catalán. Las conclusiones fueron terminantemente contrarias al mismo.
El 25 de abril de 2006, el Presidente del Partido Popular, Mariano Rajoy presentó en el Congreso de los Diputados más de 4 millones de firmas para que el gobierno someta a referéndum la pregunta: "¿Considera conveniente que España siga siendo una única Nación en la que todos sus ciudadanos sean iguales en derechos, obligaciones, así como en el acceso a las prestaciones públicas?" por la definición de Nación del Estatuto Catalán y por considerar que establece "distinciones entre ciudadanos".
El Pleno del Congreso aprobó el 24 de mayo la toma en consideración del proyecto de reforma del estatuto de Andalucía con el 57% de los votos y la única oposición del Partido Popular.
El 18 de junio de 2006 el Estatuto Catalán fue definitivamente aprobado en referéndum con el 73,9% de los votos, frente a un 20,7% de votos negativos, con una participación del 49,42%.
Un gran debate se formó en la nación, no solo por las posturas en contra antes citadas, sino también por el deseo del resto de las CCAA de obtener lo que Cataluña había conseguido, y todo esto unido al debate social siempre presente.
Una vez asentadas las bases del panorama presente en aquel momento, comenzaré a analizar la reforma por su primer principio, la derogación de la Ley Sálica. La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono es el primero de los puntos de la proyectada reforma sobre el que se solicita el informe del Consejo de Estado.
El Consejo, es claro en su informe. Será complicado llevar a cabo la reforma de manera que no afecte al presente heredero del Rey, Felipe de Borbón. Por ello, basándose en el derecho histórico y el derecho comparado, ofrecen una serie de soluciones, basadas sobre todo, en la reinterpretación de la Constitución, como por ejemplo, entendiendo el masculino como genérico; es decir, entender por “heredero” “heredero y heredera”.
Con respecto a su procedimiento, el Consejo de Estado es bien claro: “El Consejo de Estado estima que la reforma del artículo 57.1 de la Constitución está sujeta a las reglas del artículo 168, por estar incluido aquel en su Título II (“De la Corona”), sin que pueda articularse por otras vías”.
Con respecto al siguiente punto, relacionado con una mención sobre la Unión Europea, lo que se pretende conseguir es una adecuación estructural entre ambos ordenamientos, el comunitario y el español. Surge el problema relacionado con la “Supremacía del Estado Español”. El problema se resuelve entendiendo una distinción en los ordenamientos entre “primacía y supremacía”. En resumen, se plantea el mismo problema que en la recepción de una Constitución Europea.
Ya, tratando el tema de la mención sobre las Comunidades Autónomas, el gobierno plantea las siguientes tres cuestiones:
“1.- Qué artículo o artículos de la Constitución son los más idóneos para llevar a cabo esa mención expresa e individualizada de las Comunidades Autónomas y las dos Ciudades Autónomas. 2.- Qué criterio o criterios se consideran más adecuados para ordenar su enumeración. 3.- Qué consecuencias jurídicas produce la constitucionalización de la existencia de las Comunidades Autónomas en la Constitución y qué preceptos del texto constitucional convendría modificar para reflejarlas”.
Con respecto a la primera cuestión, el Consejo de Estado, haciendo un estudio pormenorizado del texto constitucional, dicta que los mejores espacios para hacer estas referencias son los Títulos Preliminar y VIII, respecto a las CCAA y en la Disposición Transitoria Quinta con respecto al régimen de autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla.
Con respecto a la segunda pregunta, en nuestra historia constitucional, el criterio generalmente seguido para ordenar la enumeración de los componentes territoriales del Estado ha sido el alfabético. Pero, finalmente, se marca que la mejor manera para hacerlo, es el criterio histórico.
Menos rotunda es la contestación a la tercera cuestión, debido a diversas consideraciones de distinta índole, pasando por las denominaciones históricas que las distintas Comunidades han recibido e incluso por la traducción a la lengua procedente del territorio al que estamos atendiendo. Finalmente, se decide dar distintas opciones al supuesto, basados en el término “Federación” e incluso cabiendo la posibilidad de la denominación individual, basada en el nombre citado en los diversos estatutos de autonomía. Como modelo de la nueva disposición del artículo 143, dan el siguiente ejemplo:
Artículo 143:
1. Son Comunidades Autónomas: País Vasco/Euskadi, Cataluña/Catalunya, etc.
2. Las denominaciones oficiales de estas Comunidades son las establecidas en sus respectivos Estatutos.
3. Son Ciudades Autónomas Ceuta y Melilla.
La solución B propuesta es la que sigue:
Artículo 143:
1. De acuerdo con el ejercicio que nacionalidades y regiones han hecho de su derecho a la autonomía, son Comunidades Autónomas las siguientes: País Vasco, etc.
2. Las denominaciones oficiales de estas Comunidades son las establecidas en sus respectivos Estatutos.
3. Ceuta y Melilla son Ciudades Autónomas.
Sin embargo, se elija la opción que se escoja, traen consigo una oposición con otros preceptos constitucionales y a varias disposiciones transitorias, marca el Consejo de Estado en páginas posteriores.
Por último, la reforma del Senado, el Gobierno plantea las siguientes cuestiones:
1.- Las funciones que debe ejercer el Senado como Cámara de representación territorial y, en particular, el ámbito material y el grado de participación en el ejercicio de la potestad legislativa, las tareas que le correspondería desempeñar como espacio de concertación y cooperación de las Comunidades Autónomas entre sí y con el Estado y las atribuciones relacionadas con otros órganos constitucionales.
2.- La composición más adecuada para ejercer esas funciones y expresar la representación de los intereses territoriales, así como su articulación efectiva.
3.- La posición institucional del Senado en el seno de las Cortes Generales en el ejercicio de sus funciones como Cámara de representación territorial.
4.- Las consecuencias sistemáticas que comportaría en el conjunto de la estructura constitucional la adopción del correspondiente modelo de configuración del Senado”.
Se trata, pues, de articular la participación de las Comunidades Autónomas -como partes- en el proceso de formación de la voluntad del Estado –como todo-. Dándole un mayor poder al Senado en temas autonómicos.
Finalmente, el Informe del consejo de Estado, finaliza diciendo que el procedimiento necesario para estas reformas no es otro que el agravado.
Como ya dije al principio, aunque estas reformas generaron un amplio consenso, y el informe del Consejo era favorable, siguen en un cajón. Y es que el procedimiento de la reforma es todo menos sencillo: implica un amplio acuerdo de las Cámaras, unas elecciones y un referéndum, además de que estallaría en mil pedazos si en el debate aparecían nuevas propuestas, como las debidas a los nuevos Estatutos que se fueron elaborando.
Dejo, por último, un fragmento del periódico El País que aborda el por qué de haber dejado esta reforma lejos de la luz:
“En 2008, al cumplirse 30 años de la aprobación de la Constitución, este periódico preguntó a los portavoces de los grupos parlamentarios por sus perspectivas ante una hipotética reforma. Varios de ellos pidieron ir más allá de los cuatro puntos planteados por Zapatero. IU proponía "adaptar la organización territorial del Estado a la pluralidad nacional", incluir principios medioambientales o desarrollar el concepto de laicidad; el PNV abogaba por "hincar el diente" al capítulo territorial y modificar el título referido al Tribunal Constitucional; el BNG quería "blindar las competencias de las comunidades autónomas"; Coalición Canaria, que se reconozca la especificidad de las islas... Once catedráticos de Derecho Constitucional contestaron también a la pregunta "¿es necesario reformar la Constitución?". Y la conclusión de sus reflexiones, a favor o en contra, venía a ser que, una vez abierto el melón, la reforma puntual puede convertirse en una revisión en toda regla.
A todo eso se suma el complejo mecanismo que habría que poner en marcha, una mina en sí mismo: cualquier reforma constitucional que afecte a la definición del Estado, los derechos fundamentales o la Corona debe hacerse por la fórmula del "procedimiento agravado" (aprobación de la iniciativa por mayoría de dos tercios en Congreso y Senado, disolución de las Cortes, elección de otras nuevas que elaboren la reforma y la aprueben y, finalmente, convocatoria de un referéndum de ratificación). El temor es que esas elecciones constituyentes, y el posterior referéndum, deriven en un plebiscito sobre la Corona. Que la pregunta "¿debe mantenerse la preferencia del varón sobre la mujer en la sucesión en la Corona?" acabe sepultada por un debate sobre Monarquía o República.
Aunque quién sabe si los partidos terminarán encontrando fórmulas alternativas para llegar al mismo sitio. Miquel Roca (ponente de la Constitución en 1978 por parte de CiU) sostiene, por ejemplo, que no es necesario reformar la Constitución en ese punto porque hay otro artículo, el 14, que prohíbe la discriminación por razón de sexo. Solo hay que dilucidar, afirma, qué artículo pesa más, y eso podría hacerlo el Tribunal Constitucional -si alguien le hace algún día la consulta- o una ley orgánica.”
Información utilizada
- “INFORME SOBRE MODIFICACIONES DE LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA”, Consejo de Estado, Febrero de 2006.
- Hemerotecas en web de los periódicos El Mundo, El Público, El País y ABC
